Юридические коллизии и способы их решения.
1. Понятие и причины юридических коллизий
Под юридическими коллизиями понимаются расхождения или противоречия между отдельными нормативно-правовыми актами, регулирующими одни и те же либо смежные общественные отношения, а также противоречия, возникающие в процессе правоприменения и осуществления компетентными органами и должностными лицами своих полномочий.
Российское законодательство — сложное, многоотраслевое, иерархическое образование, в котором масса всевозможных разночтений, нестыковок, параллелизмов, несогласованностей, конфликтующих или конкурирующих норм и институтов. Будучи по своему характеру территориально обширным и федеральным, оно уже в силу этого содержит в себе возможность различных подходов к решению одних и тех же вопросов, учета национальных и региональных особенностей, интересов центра и мест.
В общем законодательном массиве одновременно действуют акты разного уровня и значения, разной юридической силы, ранга, социальной направленности, в частности, старые, союзные, и новые, российские; протекают процессы унификации и дифференциации, объединения и обособления; переплетаются вертикальные и горизонтальные связи и тенденции. Это динамически напряженная и во многом изначально противоречивая и асимметричная система.
С другой стороны, в практической жизни постоянно возникают такие "замысловатые сюжеты", которые сразу подпадают под действие ряда норм и порождают нежелательные юридические дилеммы и альтернативы. Различные нормы как бы вступают друг с другом в противоборство, пересекаясь в одной точке правового пространства и "претендуя" на регулирование одних и тех же отношений. Коллизия может выражаться также в виде правового тупика, когда нет предусмотренного законом выхода из создавшейся ситуации. Чтобы устранить коллизию, требуются высокий профессионализм правотолкующего и правоприменяющего лица, точный анализ обстоятельств "дела", выбор единственно возможного или по крайней мере наиболее целесообразного варианта решения. Это, как правило, сложная аналитическая задача. В огромном, труднообозримом правореализационном процессе такие противоречия встречаются постоянно. До сих пор действует множество устаревших, но формально не отмененных норм.
Разумеется, противоречия можно снять (и они снимаются) путем издания новых, так называемых коллизионных норм. По меткому выражению Ю. А. Тихомирова, это — нормы-"арбитры", они составляют своего рода коллизионное право. В литературе автор убедительно обосновывает необходимость выделения такой отрасли как самостоятельной. Думается, с этим следует согласиться, поскольку условия для формирования коллизионного права действительно назрели — имеются как свой предмет (специфическая область общественных отношений), так и метод правового регулирования, т.е. два необходимых критерия (основания) для выделения любой отрасли права. Оправданна и разработка учебного курса по указанной дисциплине.
В Конституции РФ (п. "п" ст. 71) говорится о том, что к ведению Российской Федерации относится "федеральное коллизионное право". О коллизионном праве упоминается также в Федеративном договоре. Оно и призвано развязывать наиболее тугие узлы противоречий, особенно в межрегиональных отношениях. Однако применение коллизионных норм, т.е. непрерывное законодательное вмешательство во все спорные случаи, попросту невозможно. Поэтому приходится искать и использовать другие пути.
Юридические коллизии, безусловно, мешают нормальной, слаженной работе правовой системы, нередко ущемляют права граждан, сказываются на эффективности правового регулирования, состоянии законности и правопорядка, правосознании и правовой культуре общества. Они создают неудобства в правоприменительной практике, затрудняют пользование законодательством рядовыми гражданами, культивируют правовой нигилизм.
Российское законодательство, с одной стороны, пробельно, а с другой — допускает нормативные "излишества" в регламентации отдельных сторон общественной жизни. Например, по налогам (до принятия Налогового кодекса) в стране действовало 30 законов и свыше 1000 различных подзаконных актов. Налицо правовая зарегулированность, а следовательно, неизбежные коллизии, противоречия, несогласованность. Правовое поле перенасыщено различными, нередко прямо противоположными предписаниями.
Противоречия существуют не только между отдельными отраслями права, которые в последние годы развивались разными темпами, но даже между конкретными нормами внутри одного закона. Противоречивость законодательства все больше затрудняет реализацию принятых законов. Она служит также питательной средой для злоупотреблений и коррупции в системе государственной власти.
Расходятся федеральная Конституция и Федеративный договор, Конституция РФ и конституции, уставы субъектов Федерации; законы и указы; законы и подзаконные акты; общие и специальные нормы. Новый Гражданский кодекс вошел в противоречие со многими ранее принятыми законами в области имущественных и хозяйственных отношений. Масса неувязок в ведомственном и местном правотворчестве. Двусмысленностями и разночтениями грешит даже сама российская Конституция. Государство с такой юридической неразберихой не может считаться правовым.
Причины правовых коллизий носят как объективный, так и субъективный характер. К объективным, в частности, относятся: противоречивость, динамизм и изменчивость регулируемых правом общественных отношений, их скачкообразное развитие. Немаловажную роль играет также отставание ("старение", "консерватизм") права, которое в силу этого обычно не поспевает за течением реальной жизни. Здесь то и дело возникают "нештатные" ситуации, требующие государственного реагирования. Право поэтому постоянно корректируется, приводится в соответствие с новыми условиями. Вообще всякое право, как и любое другое явление, содержит в себе внутренние противоречия, выступающие источником его развития.
К субъективным причинам коллизий относятся такие, которые зависят от воли и сознания людей — политиков, законодателей, представителей власти. Это, например, низкое качество законов, пробелы в праве, непродуманность или слабая координация нормотворческой деятельности, неупорядоченность правового материала, отсутствие должной правовой культуры, юридический нигилизм, социальная напряженность, политическая борьба, конфронтация и др. Причем одни из них возникают и существуют внутри самой правовой системы — внутрисистемные, другие привносятся извне — внесистемные.
В частности, важнейшим субъективным фактором, обусловившим возникновение и развитие многочисленных юридических неурядиц, послужил, как уже говорилось, распад СССР, а следовательно, и разложение единого правового пространства.
2. Виды юридических коллизий
Юридические коллизии не только многочисленны, но и крайне разнообразны по своему содержанию, характеру, остроте, иерархии, социальной направленности, отраслевой принадлежности, политизированности, формам выражения и способам разрешения.
1. Прежде всего, юридические коллизии можно подразделить на шесть родовых групп: 1) коллизии между нормативными актами или отдельными правовыми нормами; 2) коллизии в правотворчестве (бессистемность, дублирование, издание взаимоисключающих актов); 3) коллизии в правоприменении (разнобой в практике реализации одних и тех же предписаний, несогласованность управленческих действий); 4) коллизии полномочий и статусов государственных органов, должностных лиц, других властных структур и образований; 5) коллизии целей (когда в нормативных актах разных уровней или разных органов закладываются противоречащие друг другу, а иногда и взаимоисключающие целевые установки); 6) коллизии между национальным и международным правом.
2. Коллизии между законами и подзаконными актами. Разрешаются в пользу законов, поскольку они обладают верховенством и высшей юридической силой (ч. 2 ст. 4; ч. 3 ст. 90; ч. ч. 1 и 2 ст. 115; ч. 2 ст. 120 Конституции РФ). Последняя из указанных статей гласит: "Суд, установив при рассмотрении дела несоответствие акта государственного или иного органа закону, принимает решение в соответствии с законом". В Гражданском кодексе РФ также записано: "В случае противоречия указа Президента Российской Федерации или постановления Правительства Российской Федерации настоящему Кодексу или иному закону применяется настоящий Кодекс или соответствующий закон" (п. 5 ст. 3). Особенность данных противоречий в том, что они носят наиболее распространенный, массовый характер и причиняют интересам государства и граждан наибольший вред. Причем общий объем подзаконных актов продолжает расти.
3. Коллизии между Конституцией и всеми иными актами, в том числе законами. Разрешаются в пользу Конституции. В ст. 15 говорится, что Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории РФ. В ч. 3 ст. 76 установлено: "Федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным законам". Конституция — основной закон любого государства, поэтому обладает бесспорным и абсолютным приоритетом. Это — закон законов.
4. Коллизии между общефедеральными актами и актами субъектов Федерации, в том числе между конституциями и уставами. Приоритет имеют общефедеральные. В ст. 76 Конституции РФ говорится, что федеральные конституционные и иные законы, изданные в пределах ее ведения, имеют прямое действие на всей территории Федерации (ч. 1). По предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные акты субъектов РФ (ч. 2). Вне пределов ведения РФ и совместного ведения субъекты Федерации осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных актов.
Далее в указанной статье зафиксировано: "Законы и иные нормативные акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частями первой и второй настоящей статьи. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон" (ч. 5). "В случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, изданным в соответствии с частью четвертой настоящей статьи, действует акт субъекта Федерации" (ч. 6).
5. Коллизии между Конституцией РФ и Федеративным договором, а также двусторонними договорами между федеральным центром и отдельными территориями (таковых соглашений на сегодня уже свыше 40), равно как и расхождения между договорами самих субъектов. Разрешаются на основе положений общефедеральной Конституции (раздел 2, ч. 1, абз. 4 Конституции РФ).
6. Наконец, могут быть коллизии между национальным (внутригосударственным) и международным правом. Приоритет имеют международные нормы. В ч. 4 ст. 15 Конституции РФ говорится: "Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора". Особенно это касается гуманитарной сферы.
Таковы основные и наиболее общие виды юридических коллизий, возникающих или могущих возникнуть на обширном правовом поле России. Но именно основные, а далеко не все. Более конкретных, частных, текущих, отраслевых коллизий — бесчисленное множество.
По Конституции, указы подзаконны, на практике же, как уже отмечалось, они все чаще возвышаются над законом. И требуется величайшая осторожность, чтобы это "опережающее указотворчество" не нарушало прав граждан, не вносило сумятицу в нормальный правосозидательный процесс, не дестабилизировало общую правовую ситуацию. "Бодание" законов и указов особенно заметно по социальным вопросам — зарплате, пенсиям, пособиям, компенсациям и другим выплатам.
3. Способы разрешения юридических коллизий
Под способами разрешения юридических коллизий понимаются конкретные приемы, средства, механизмы, процедуры их устранения. В зависимости от характера коллизии применяется тот или иной метод, используется та или иная форма, избирается тот или иной путь снятия возникшего противоречия или выхода из правового тупика.
Наиболее распространенными способами разрешения юридических коллизий являются следующие:
1) толкование;2) принятие нового акта;3) отмена старого;4) внесение изменений или уточнений в действующие;5) судебное, административное, арбитражное и третейское разбирательство;6) систематизация законодательства, гармонизация юридических норм;7) переговорный процесс, создание согласительных комиссий;8) конституционное правосудие;9) оптимизация правопонимания, взаимосвязи теории и практики;10) международные процедуры.
На уровне практического правоприменения соответствующие органы и должностные лица при обнаружении коллизий обычно руководствуются следующими правилами:
а) если противоречат друг другу акты одного и того же органа, изданные в разное время по одному и тому же вопросу, то применяется последний по принципу, предложенному еще римскими юристами: позже изданный закон отменяет предыдущий во всем том, в чем он с ним расходится;
б) если коллизионные акты изданы одновременно, но разными органами, то применяется акт, обладающий более высокой юридической силой (например, закон и указ, указ и правительственное постановление, постановление правительства и акт отраслевого министерства); т.е. за основу берется принцип иерархии нормативных актов;
в) если расходятся общий и специальный акты одного уровня (коллизии по горизонтали), то применяется последний; если разного уровня (коллизии по вертикали), то — общий. Например, в Конституции РФ есть норма о несменяемости судей (ч. 1 ст. 121), а в Федеральном конституционном законе "О Конституционном Суде Российской Федерации" <*> установлен определенный срок полномочий судьи Конституционного Суда (ст. 12). Действует Федеральный конституционный закон.
Особо следует отметить роль Конституционного Суда РФ в разрешении довольно частых и серьезных коллизий, возникающих в сфере федеративных отношений, взаимодействия ветвей власти, реализации прав граждан, осуществления различными органами и должностными лицами своих полномочий, споров о компетенции, соответствия издаваемых нормативных актов Конституции страны. Это наиболее авторитетный и высокопрофессиональный уровень рассмотрения конфликтных ситуаций.
В настоящее время примерно половина нормативных правовых актов субъектов Федерации не соответствует общероссийскому законодательству; имеются случаи прямого неисполнения предписаний центра, нарушения Конституции РФ, игнорирования судебных решений, проявлений сепаратизма. Дело доходит до того, что на местах самостийно вводятся чрезвычайное положение, смертная казнь, помилование, гражданство, переподчиняются федеральные структуры, отказываются направлять в армию призывников и т.д. 19 республик из 21 объявили себя суверенными. Этого нет ни в США, ни в Канаде, ни в ФРГ, ни в Австрии, ни в других федеративных государствах.
Что касается толкования как способа устранения коллизий, то надо иметь в виду, что оно, будучи объективно необходимым и полезным, нередко порождает новые, еще более острые коллизии, так как зачастую одни и те же акты, факты, события интерпретируются различными официальными и неофициальными структурами, общественными группами, лидерами и гражданами по-разному, что, в свою очередь, является выражением их противостояния, а в конечном счете раскола общества.
Современная российская действительность раздирается противоречиями, в ней разыгрывается великая драма между законом и обществом, личностью и властью, правом и моралью. Широкомасштабные преобразования, будучи объективно необходимыми, не у всех находят понимание и поддержку. Отсюда — глубокий нравственный, духовный кризис, политико-правовой нигилизм, отрицание многих гуманитарных ценностей, утвердившихся в мире. Права человека девальвируются, потому что идеалы и реальность расходятся, провозглашенные цели не достигаются.
Юридические коллизии являются частью более широкой проблемы — конфликтологии, представляющей собой новую дисциплину и новое научное направление в отечественном правоведении и в политологии. Данная проблема ранее в нашей стране практически не исследовалась. Причины понятны. Но в постсоветский период она стала все более и более привлекать к себе внимание ученых, и сегодня можно говорить уже об определенных достижениях в разработке теории конфликтов и других противоречий, существующих в обществе.